数据产权制度解读
【本文根据现场实录整理，已经本人审定】
一、引言
（一）为什么数据产权如此重要
在数字经济时代，没有数据，就没有数字经济。无论是人工智能，还是各种新业态、新技术，数据都不可或缺。只要是有新的创新技术产生，有新业态出现，数据都是不能缺席的。
从全球来看，工业时代各国经济发展水平参差不齐，有先有后，但到了数字经济时代，我国的发展基本上与欧美已经拉平，甚至在很多领域处于领先地位。我国一直致力于通过顶层设计快速引领数字经济发展。客观来讲，世界范围内对数据治理都有相关法律法规——欧盟有一系列立法，形成所谓的“布鲁塞尔效应”，美国也有不少关于信息或数据方面的立法。但是，将数据要素作为驱动经济发展的这条主线，实际上只有中国有。我们形成了数据治理与数据要素驱动经济发展的“双驱动”的模式。
在整个数字经济发展中，数据是一个中枢性问题。它连接着网络安全、个人信息保护、人工智能等关键领域。没有数据，就没有人工智能；算力、算法、数据，也彼此支撑。正是这样的一盘棋，才能够支撑起整个数字经济的发展。
（二）政策脉络
数据产权制度直接来自2022年的“数据二十条”，是对其中所提出的数据产权制度的落实与深化。从更宏观的政策脉络来看，其源头可以追溯到2019年10月党的十九届四中全会通过的《决定》，其中首次将数据列为生产要素。将数据与土地、劳动、资本、技术、知识、管理等要素并列，发挥生产要素的更大作用。
2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要根据数据性质完善产权性质，建立健全数据产权交易和行业自律机制。2020年10月，“十四五”规划建议进一步强调了数据资源产权等问题。而最直接、最系统的政策来源，就是2022年12月的“数据二十条”。
（三）实践中的痛点
尽管有政策引领，但真正推动产权制度优化和落地的，还是中国数字经济发展中的实践问题导向：我们能否拿到数据？当真正想获得数据或者交易数据的时候，最大的痛点是什么？我们需要什么样的制度来解决这些痛点？实践面向、问题导向，是我们讨论这个问题的根本出发点。
市场发展中，需要不同主体之间的权利边界清晰，需要激励。市场主体需要知道，从事一项经济活动之后能够获得什么样的收益。目前来看，在实践中，几大痛点非常突出。
第一，缺乏激励机制。数字经济快速发展，数据价值需要释放，但数据流通利用困难，激励机制的缺失是一个重要原因。
第二，数据特性带来的确权难。数据具有非竞争性、非排他性，或者说部分排他性。你可以有一个数据，我也可以有一个同样的数据，彼此持有相同的内容，但与此同时，我们对其他人又是排他的——别人不能通过破坏技术措施或者其他非法手段来获取。这种特性使得权利边界的划定变得复杂。但是显而易见，当我们想要交换数据、实现价值时，产权必须是清晰的，因为任何一个主体都不可能在不了解对方持有数据的权利的情况下进行交易。
第三，数据价值依赖场景带来的定价难。数据价值高度依赖于具体的应用场景，时效性非常强。我们常常讨论数据的非竞争性、非排他性、无形性、虚拟性，但时效性以及场景依赖性，可能更加关键。
第四，安全与信任机制缺失带来的“不敢共享”。技术安全成本高，多手转让的责任追溯问题尤其突出。同一个数据可能被连续多次转让，但是人们不可能回溯到最前手或者无数前手去追究责任，这样的话，会使任何一个主体都不敢与其他主体交易。如果数据存在瑕疵，法律上则必须确定一个责任切断的机制，或者说有一个责任确定机制，人们才敢去交易。
第五，供需匹配与流通机制带来的“不易共享”。信息不对称是市场的常态。这恰恰凸显了交易所或交易平台的关键作用——它能够使信息趋于对称，是形成有效匹配的重要机制。
所有这些痛点，归结起来就是一句话：希望有数据的愿意拿出来流通交易，需要数据的能够有机会获得数据，双方的信息更加通畅，彼此的交易行为是安全的、有保障的，各方都能获得预期收益。这就是我们讨论数据产权制度的底层逻辑。所有制度设计，都是为了让数据“供得出、流得动、用得好、保安全”。
从制度需求来看，市场中需要一个制度来界定不同主体之间的权利边界，这个制度可能是产权制度或者是其他制度，当下最优的则是数据产权制度。同时，市场需要流通交易制度来规范交易过程，需要收益分配制度来明确利益归属，需要安全治理制度来保障交易安全。一个理想的梯度化制度——完全开放流通——合理使用、法定许可、利益补偿——当然这些是我们希望达到的理想状态，但至少目前较难，而且这些制度都必须有明确的法律依据。在现行法律框架下，无论是使用作品还是使用他人个人信息，都需要获得相应授权或同意。例如，《著作权法》第24条是封闭式列举，无法直接解释出人工智能训练数据的合理使用制度。因此，在当前阶段，最迫切的是厘清不同主体之间的权利界限，这正是数据产权制度要解决的基础问题。
二、数据产权的界定
什么是数据产权？简单说，就是权利人对特定数据享有的财产性权利，包括数据持有权、数据使用权、数据经营权。
这里需要特别说明“数据”这个概念。根据《数据安全法》第三条第一款，数据是任何以电子或其他方式对信息的记录。而在《数据领域常用名词解释（第一批）》中，数据，是指任何以电子或其他方式对信息的记录。数据在不同视角下被称为原始数据、衍生数据、数据资源、数据产品和服务、数据资产、数据要素等。这相当于官方从经济视角对数据概念进行了进一步解释和优化。正是因为数据概念丰富了，我们才能够从“数据二十条”中的“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”，也从概念规范化角度，进一步将数据产权结构性分置为“数据持有权、数据使用权、数据经营权”。故此，“数据”这个概念作为中介非常关键。
在学术界和实务界，关于数据权利有很多讨论，数据产权并不是凭空产生，也不是要代替已有的全部概念。
数据所有权这个概念仍然存在。如果数据完全由企业自身生产，企业当然拥有所有权。数据产权并不是要否定所有权，而是做加法。实际上，有了数据产权，原始权利人既可以主张所有权，也可以根据实践情况主张持有权、使用权、经营权，这并不矛盾。
数据权利和数据权益是司法实践中使用最频繁的概念。近年来，数据领域的纠纷已经成为司法实践中的一个重要领域和增长点。2025年最高人民法院发布了第47批指导性案例，也是最高人民法院首次发布数据权益司法保护专题指导性案例。在过去几年中，司法实践中，争议最多的倒不是数据权属或数据所有权问题，而是非独创性数据集合的权益保护问题。比如说，有的遵守了Robots 协议、没有破坏技术措施，在这种情况下爬取了数据，那么：我能不能爬？我能不能自己用？我能不能爬取完未经加工直接卖出去获益？司法实践中的争议，绝大部分都来自这些方面。司法实践的观点是，可以在遵守Robots协议、未破坏技术措施的前提下进行自动化收集并自行使用，但如果未经实质性加工便直接对外提供或商业性传播，则可能构成对在先被爬取主体的数据权益的侵害，或落入不正当竞争乃至著作权侵权的规制范围。因此，数据权益是一个非常重要的概念。
数据确权则更多是一个方法性概念，而不是权属性概念。它强调的是，只要存在不同的主体、存在共同创造或共同持有的关系，就需要划清彼此之间的权利边界。因为实践中，企业持有各种类型数据，他们非常想知道：这些数据到底是不是我的？哪些数据是我的？对于这些不同类型的数据，我有哪些权利？权利范围有多大？我能对这些数据使用到什么程度？我能不能授权他人使用？我能否用它们来获利？
数据产权制度的创设，主要基于数据本身的要素特征。从要素视角看，数据具有非竞争性、低边际成本、虚拟性、价值不确定性、非排他性（或部分排他性）等特征。这些特征决定了我们不能简单套用传统物权或知识产权的制度框架。
数据产权制度服务于多重目标：实现国家经济目标，参与国际博弈与制度竞争，平衡不同主体之间的利益冲突。从这个意义上说，在实现国家最终的经济目标上，数据产权也是一项“过程性制度”。制度本身也会随着经济社会发展而不断演进。未来，随着市场成熟度的提高，不排除可能会根据实践发展和市场需求，规定强制开放分享等制度安排。今天讨论的数据产权制度，不是终点，而是过程中的一个重要节点。
三、数据生成、利用过程的产权配置
（一）数据产权的结构性分置
前面已经提到，数据产权的结构性分置为持有权、使用权、经营权三项核心权利。
数据持有权，是指权利人自行持有或委托他人代为持有合法获取的数据的权利，目的是防范他人非法窃取、篡改、泄露或破坏数据。持有权这个概念产生之初，大家难免会联想到传统所有权中的占有权能。但我们在数据产权中使用“持有”这一概念，有其特殊考虑。一方面，它区别于传统上的“占有”；另一方面，欧盟《数据法案》中也有“数据持有者”的概念，但法案并未赋予数据持有者一项新的财产性“数据持有权”，其使用数据的法律基础仍依赖于既有合同约定，故此，其内涵与数据产权中的数据持有权并不相同。数据持有权的核心是权利人对合法获取的数据享有的持有支配权，其重要前提是数据来源合法且持有行为符合相关规定。数据持有权重点在于保护数据产权人的持有状态，强调权利人有权对数据进行自主管控，主要体现为权利人享有的“防御权”。无论权利人持有的数据是其自行采集生成的，还是通过合同等方式从他人处继受取得的，数据持有秩序都应当受到保护，未经许可，他人不得窃取、篡改、泄露或者破坏。举例来说，一个数据集团可以把整个集团不同板块的数据汇集，授权给旗下的专门的数科公司持有，这就是典型的持有权行使方式。
数据使用权，是指权利人通过加工、聚合、分析等方式，将数据用于优化生产经营、提供社会服务、形成衍生数据的权利。一般来说，使用权是权利人在不对外提供数据的前提下，将数据用于内部使用的权利。这里需要特别强调的是，数据使用权与传统意义上的“使用”有很大不同。传统的使用权能多指向对物之物理属性或经济效用的直接利用，如使用电脑、汽车等，其本质是对物之既有功能的消耗性运用。然而，数据使用权呈现出不同的价值导向，其重点并非对原始数据的一般性使用，亦不在于单纯禁止对原始数据的倒买倒卖，而在于通过加工、聚合、分析等创造性劳动，实现数据从资源或原始数据向衍生数据。数据使用权的制度功能体现出数据作为非竞争性、非排他性生产要素的特征与价值，即数据的价值不在于静态持有，而在于流通利用过程中的增值再生。希望通过这个权利设计，推动技术创新和价值深化，而不是简单的数据的倒买倒卖。
数据经营权，是指权利人通过转让、许可、出资或者设立担保等有偿或无偿方式，对外提供数据的权利。经营权相对容易理解，与我们通常所说的经营概念基本一致。当经营主体形成了数据产品、衍生数据或数据服务之后，就可以进行商业化运营，包括融资担保等方式。
这三项权利构成了一个结构性的分置体系：持有是基础，使用是核心，经营是延伸。
（二）数据生成与融合利用中的产权配置
数据的全生命周期包括采集、持有、存储、使用、加工、传输、提供、公开等环节。在不同场景下，产权配置的规则有所不同。
第一，数据来源的合法性，是享有数据产权的前提和基础。没有合法来源，后续权利无从谈起。
第二，在委托处理场景下，“三权”原则上归委托人。
第三，关于数据爬取，司法实践已经形成了一些基本规则。在遵守平台规则、未破坏技术措施的前提下，爬取方可以持有和使用数据。至于能否经营，则需要具体分析。爬取行为本身涉及几个层次的问题：能不能爬？能不能用？能不能卖？司法实践中的大量案例，都在处理这些边界问题。前面已经谈到。
第四，在多源数据汇集场景下，未进行在先约定或者约定不明确的，各方均可以享有持有权和使用权，在征得其他参与方同意的前提下享有经营权。
第五，关于衍生数据，需要给出一个明确的界定。衍生数据是指数据处理者对其享有使用权的数据，在保护各方合法权益的前提下，通过利用专业知识进行加工、建模分析、关键信息提取等方式，实现数据内容、形式、结构等实质改变，从而显著提升数据价值所形成的数据。对于衍生数据，处理者可以享有持有权、使用权和经营权。
（三）制度引导
从制度引导的角度看，我们需要关注公共数据资源开发利用、国有企业数据使用效益的提升，以及示范合同的推广。这些都有助于引导数据产权制度更好地服务于数字经济、包括人工智能等前沿领域的发展。
四、数据产权登记
数据产权登记是落实数据产权制度的重要抓手。目前，《数据产权登记工作指引（试行）》已经公开征求意见，其中对登记制度作出了系统规定。
根据指引第三条，数据产权登记是指数据产权登记机构按照本指引对数据的描述、来源、权利内容等进行审查，记载数据权利归属等信息，并出具登记凭证的行为。登记机构是由国家数据管理部门遴选确定、纳入全国数据产权登记机构目录，开展数据产权登记活动的法人。登记申请人可以是自然人、法人和非法人组织。
指引第四条规定，开展数据产权登记活动应当遵循平等自愿、规范统一、公平诚信、便捷高效的原则。这五个原则贯穿于登记工作的全过程。
指引第三十八条对登记机构的责任作出了明确规定，这是整个登记制度中非常关键的一环。登记机构对登记结果的准确性依法承担责任。如果登记机构因故意或者重大过失对不符合条件的登记申请予以登记或者登记错误，或者篡改、毁损、伪造登记信息和凭证，或者泄露登记资料、登记信息从而损害国家安全、公共利益或他人合法权益，那么情节较轻的，由登记机构住所地省级数据管理部门责令限期改正，并暂停其在国家数据产权登记服务平台发布登记信息；情节严重或拒不改正的，移出全国数据产权登记机构目录；构成违法犯罪的，依法承担相应责任。登记机构给他人造成损害的，依法承担损害赔偿等责任，承担责任后可以向其他责任人追偿。
这一责任机制的设计，目的是倒逼登记机构审慎履职，从而保障登记制度的公信力。数据产权登记旨在通过公示机制明确数据权属边界与流通状态，降低交易成本并保障交易安全。
五、展望：市场发展与制度引导
（一）核心目标
数据产权制度的最终目标，是促进数据的充分流通和利用，让数据服务于全产业。无论是制造业、服务业还是农业，数据都应该成为提升效率、创造价值的重要工具。这就是所谓的“Data for All Industries”。
（二）关键任务
在推进过程中，我们需要坚持问题导向，用制度引导来平衡不同主体之间的利益冲突。具体来说，需要构建以下几方面机制。
激励机制：让贡献数据的主体能够获得预期收益，这是市场能够持续运转的前提。
资源配置机制：优化数据流向，提高利用效率。数据作为一种资源，只有配置到最能发挥价值的地方，才能实现其要素功能。
产权保护机制：明确权利边界，降低交易成本。这是我们讨论数据产权制度的核心所在。
信任机制：是指通过制度安排与技术手段降低交易双方因信息不对称而产生的逆向选择与道德风险，从而促成数据要素安全、有序、可预期流通的市场治理基础。比如登记制度等，也可以拓展至法律责任的安排等方面。
约束机制：规范不当行为，维护市场秩序。没有约束的市场是无法健康发展的。
从更宏观的视角看，数据既是技术物，也是资源性存在，更是构建未来社会关系网络的底座。技术哲学中有“技术物”理论和“行动者网络”理论，数据正是作为一种技术物的延伸以及行动者网络中的要素之一。数据所承载的内容，其主要功能是形成用于产生关系的资源，并以形成关系网络为最终目标。正是从这个意义上说，数据产权制度不仅是经济制度，更是一种关系制度。
数据产权制度不是终点，而是一个过程性制度。随着数字经济的发展和市场成熟度的提高，制度本身也会不断演进。今天的探索和努力，正是为了给未来的制度完善奠定坚实的基础。希望通过市场发展与制度引导的双轮驱动，共同开创数据充分流通、价值充分释放的新局面。